Hacia una reacción madura de los españoles ante la Ley de Estabilidad Presupuestaria

La Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera es un icono de la política de Rajoy y de la buscada credibidad de España en el exterior. A su vez es hija del único gran acuerdo entre PSOE y PP que dió lugar a la modificación de la Constitución (artículo 135).

También hay que recordar, por un lado, que es el tercer intento después de las inciativas de Aznar y de Zapatero adaptadas al Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento; Y por otro lado, que el acuerdo no ha tenido su continuidad en la aprobación de la Ley Orgánica que lo desarrolla.

La Ley está basada en tres pilares:
– Saldo estructural o déficit de todas las administraciones públicas ajustado de ciclo. Por ejemplo, con esta regla, el superávit en el año 2007 debería haber sido del 8% frente al 2% que efectivamente fue.
– Deuda Pública que la limita al 60% del PIB.
– Regla de Gasto por la cual el gasto público no puede crecer por encima del PIB.

Por tanto es un nuevo intento que está mejor armado que los anteriores para combatir el déficit y la falta de transparencia. No obstante, me preocupa su capacidad para limitar los trucos políticos. En concreto señalo dos preocupaciones:

A) ¿Qué método se utiliza para calcular el saldo estructural o ajustado de ciclo? ¿En qué medida son manipulables los resultados?
B) ¿Cómo se realiza la previsión de ingresos públicos? ¿De qué manera se evita con carácter preventivo una sobre-estimación de ingresos que llevaría al déficit aún en el caso de que se cumpla con el presupuesto de gastos?

Con estas preocupaciones asistí la semana pasada a la jornada organizada por el Real Instituto Elcano sobre la experiencia de Suiza en la reducción del déficit y la deuda pública y, sobre todo, su sostenibilidad. En ellas tuve la posibilidad de plantear estas cuestiones.

Respecto al método de cálculo confirmé que existen dos tendencias. La Unión Europea ha elegido el método modélico (en definitiva la estimación de una función de producción) y evidentemente España también. Por el contrario, Suiza eligió el método estadístico consciente de que, probablemente, es menos robusto desde un punto de vista científico; pero aporta como ventajas que es más simple y transparente y, por tanto, genera credibilidad y confianza. De hecho tienen disponible y público un libro de excel en el cual introduciendo los datos oficiales de contexto se obtiene el resultado del déficit ajustado al ciclo.

Respecto a los ingresos me tranquilizó la respuesta de Jaime Iglesias, nuestro DG de Presupuestos, en la que explicó como la Ley contempla la vigilancia previa, y en su caso la sanción vía no disponibilidad de créditos, de la estimación de ingresos realizada por las CC.AA. A su vez, la supervisión de la estimación de ingresos de los PGE debería venir de Bruselas.

Pero mucho más me gustó la respuesta de Suiza. Las previsiones macroeconónicas y, en consecuencia, la estimación de ingresos públicos está realizada por un servicio de estudios independiente y externo al gobierno; pero todavía mejor es que cada año publican (y está disponible su histórico en la web) cuáles fueron las previsiones y cuáles fueron las realidades. Por tanto, la credibilidad de este servicio de estudios reside ¡simplemente! en los hechos; reside en su fiabilidad.

Llamo la atención sobre los dos motivos por los que me gusta más la experiencia helvética:
1. Apuesta por la transparencia, la cual sólo es útil si la información es comprensible. Evita el manejo de complejos modelos no comprensibles para el ciudadano que al final convierte la confianza en los datos en un ejercicio de fé en el líder político (ejemplo: el reciente debate presupuestario en el Congreso).
2. Apuesta por la independencia política de los órganos técnicos. Además, no basa esa independencia en imposibles fórmulas de consenso para el nombramiento de las personas que los componen (ejemplo RTVE o Tribunal Constitucional) sino en la fiabilidad de sus estimaciones basándose en su hoja de servicios histórica.

En resumen, me gusta la nueva Ley de Estabilidad y Sostenibilidad Financiera y considero que va a ser útil para la sociedad española. Pero la sociedad española deberíamos madurar y exigir más transparencia y más independencia de los partidos políticos.
También podemos pedir que venga un órgano supranacional a controlarnos, pero entonces transformaremos el debate en que dicho organismo no se adapta a nuestras necesidades (ejemplo, el discutido papel del BCE).

PD para mi compañero de reflexiones (que no siempre de conclusiones) Ricardo Pedraz . Si en España nos puede parecer que el planteamiento suizo es muy avanzado, ellos van más allá y opinan que ya se ha quedado obsoleto. Están preocupados no sólo por regular el techo de gasto sino también su composición. La idea es sencilla: si fijas el techo de gasto limitando su crecimiento al del PIB, y determinados gastos como los sanitarios o las pensiones crecen por encima del PIB, llegará un momento en que estas partidas consumirán todo el presupuesto. ¿Qué opináis?

Nota: las presentaciones están disponibles aquí

Enrique Martínez Cantero
Experto en estrategia y gestión pública por el IESE
CEO en Red2Red Consultores

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¡Estonia nos lleva la delantera! Anécdotas sobre los Fondos Europeos 2014-2020

Entre las muchas cosas determinantes para el futuro de España que están ocurriendo en el ámbito europeo está la negociación sobre el futuro marco de financiación plurianual. Es decir, cuál será el volumen de recursos europeos que nos corresponderá en el periodo 2014-2020 y a qué podremos dedicar esos recursos. Esta segunda parte sobre el contenido del gasto es tan importante como la primera tal y como remarcaba aquí y en ocasiones se olvida.

En este escenario,  de negociación sobre cuánto y para qué así como de preparación para poder utilizar esos recursos desde el primer día y de manera eficiente, están ocurriendo ya muchas cosas. Una de ellas es que las diferentes Direcciones Generales de la Comisión Europea están movilizando redes de expertos para la definición de las formas y metodologías de aplicación de los reglamentos que ya se encuentran en un estado de borrador muy avanzado.

A finales de la semana pasada participé en una de estas redes. En este caso dedicada a la preparación de las guías para la elaboración de las evaluaciones ex –ante, es decir, la forma en que las autoridades deben apoyarse en expertos independientes para asegurar que sus estrategias de gasto son las más adecuadas.

Pude sacar tres conclusiones anecdóticas pero reveladoras:

  • La primera está relacionada con los tiempos. Una de las misiones de esta red es proveer a los Estados Miembros de unos Pliegos de Prescripciones Técnicas tipo para contratar a sus evaluadores. La mayoría de los representantes (de las autoridades españolas no había) pusieron de manifiesto que esta tarea iba con retraso porque ya querían haber sacado los concursos públicos para contratar a sus asesores. De hecho ¡Estonia ya lo había hecho! alegando que necesitaba cuanto antes empezar a trabajar en la definición de sus programas de gasto.
    Por el contrario, en las conversaciones que he mantenido con responsables españoles sobre el asunto no se encuentra en el horizonte, ni por asomo, pensar en ponerse a trabajar en la definición de estos programas.
  • La segunda está relacionada con el contenido de las evaluaciones. Entre las principales preocupaciones que ponía de manifiesto se encuentra que la Guía explicite cuáles son las tareas de “los programadores del gasto” y cuáles son las de “los evaluadores”. Mi experiencia me indica que en demasiadas ocasiones se pretende que el equipo evaluador haga la tarea de asistencia técnica a la programación (por cierto, por el mismo precio) perdiendo así la capacidad de generación de feed-back que el proceso busca.
    Mi sorpresa fue que salvo en el caso del experto alemán, ninguno de los demás compartía mi preocupación e incluso les sorprendía. Entendían que explicar quién hace qué no es necesario puesto que las autoridades ya lo saben y que por supuesto a ninguna autoridad se le ocurriría comprometer al evaluador en tareas que supondrían, por decirlo de una manera llana, hacer trampas en el proceso.
  • Una tercera conclusión, en este caso positiva, es que evidentemente la larga experiencia española en la gestión de Fondos Europeos se nota y nuestro nivel de desarrollo metodológico de cómo hacer las cosas está claramente por delante del de la mayoría.
    Una lástima que en demasiadas ocasiones esto lo aprovechemos para hacer las cosas en el último momento y para pasar los trámites de una manera ligera, en vez de para ser los primeros de la clase, ganar tiempo, capacidad de negociación y eficiencia en nuestros programas de gasto cofinanciados por la Unión Europea.

En conclusión, lanzo el mensaje -una vez más- de que nos pongamos a trabajar desde hoy en la mejor forma de aplicar los borradores  de reglamentos de Fondos Europeos que tenemos en vez de estar hasta el último momento dedicando todos los esfuerzos a discutirlos. Utilicemos la gran experiencia y conocimiento de nuestros gestores públicos nacionales y regionales, así como de nuestros expertos, en tomar ventaja en el periodo de preparación en vez de en ser –sólo- los más ruidosos en la disconformidad.

Finalizo deseando, en este sentido, muchos éxitos y toda la colaboración a nuestro nuevo DG de Fondos Comunitarios nombrado en el último Consejo de Ministros: D. JOSÉ MARÍA PIÑERO CAMPOS. ¡Su éxito será el de todos!

Enrique Martínez Cantero

Experto en estrategia y gestión pública por el IESE
CEO en Red2Red Consultores

La reforma de la Administración Pública y la mejora de la Función Pública

La reforma de las administraciones públicas españolas se ha convertido en un lugar común, pero a pesar de ello no son muchas las propuestas concretas que se escuchan. Os presento una síntesis de las aportaciones que hacemos 8 profesionales de la academia, la gestión privada, la ex -gestión pública y la consultoría en un debate en el Grupo IESE de Linked In:  @PGLOMBARDIA, Pablo Segovia @InakiBeristain@ANunezMartin@NuriaChinchilla , Carlos de la Torre,  @JoseManuelDosil , @cgruiz101.

Un primer grupo de ideas está relacionado con la reflexión sobre los niveles administrativos que tenemos en España y la dimensión de cada uno de ellos. Gran parte de las políticas nacionales y regionales vienen de la aplicación de las Directivas Comunitarias y aún podría haber un espacio más amplio de cesión de soberanía nacional: por ejemplo el BCE está proponiendo una autoridad supranacional a modo de Oficina Presupuestaria con un papel de supervisor. Esto es compatible con un protagonismo de las administraciones locales dada su cercanía al ciudadano, pero evitando la duplicidad de funciones y recuperando la unidad de mercado. Por el contrario, también son varias las propuestas en la línea de reducir el número de ayuntamientos, concejales, diputados provinciales y reformar el Senado como cámara territorial.

Un segundo grupo de ideas tiene que ver con la Función Pública para la que se pide una mayor reputación para los funcionarios, una mayor preponderancia de los criterios técnicos frente a los personales en la elección de los gabinetes de los altos cargos, y una mayor información y transparencia de sus actuaciones.

Por último, un tercer bloque de propuestas está relacionado con aspectos de carácter metodológico: el uso de la planificación estratégica, la evaluación, la gestión del rendimiento y el uso habitual del open government.

En mi opinión reorganizar la función de cada nivel administrativo es un cambio estructural y disruptivo que requiere un ejercicio singular como es la evaluación, la cual permite analizar y recomendar  en perspectiva temporal. Para evaluar qué nivel de la administración puede desarrollar mejor cada tipo de política es necesario un ejercicio riguroso e independiente, que tenga en cuenta los principios de subsidiariedad y de unidad de mercado.

Por el contrario, mejorar la gestión es una necesidad continua que se debe hacer a través de la mejora del rendimiento de los funcionarios y directivos públicos. Implantar un sistema de gestión por rendimiento forzaría a centrar el día a día de las personas de los servicios públicos en pensar cómo mejorar la implementación de las políticas vigentes en las que están involucrados, y no tanto en pensar qué políticas se deberían hacer. No se debe olvidar que en la Administración hay cargos específicos y momentos oportunos para decidir el qué; y fuera de esas responsabilidades  y momentos lo que toca es hacer lo decidido y hacerlo lo mejor posible.

Es también obligación de la Función Pública rendir cuentas a la ciudadanía de una manera honesta y comprensible, para lo cual hay toda una metodología  contrastada de open government pendiente de aplicar en España, y en general, en la Europa continental; por fortuna parece que la Estrategia UE 2020 la quiere impulsar. El rendimiento de cuentas es más comprensible si se informa de los logros respecto a los objetivos, y para ello, los objetivos deben estar propuestos y comunicados; este es el primer requisito que por lo general no se cumple.

Por tanto, y unido a lo anterior, la condición necesaria aunque no suficiente es la planificación estratégica por objetivos. Está demostrado que cuando una política pública tiene un objetivo establecido y un responsable identificado se avanza en los resultados. Tomando el ejemplo de la reducción de las muertes en carretera ¿cuál es el motor principal del cambio? ¿la Guardia Civil, los conductores, las infraestructuras, los vehículos, el carnet por puntos?. En mi opinión el motor del cambio es que se plantea el objetivo, se identifica al Ministro del Interior como el responsable, el seguimiento es diario, se informa de manera honesta y comprensible a la ciudadanía, por tanto se consigue un objetivo compartido, y la estrategia se revisa de manera continua a partir de la información recopilada.

Para  volver a poner los pies sobre la tierra en el sentido de lograr que el ejemplo anterior sea lo habitual regreso a las aportaciones del debate inicial. En él se situaba al directivo de la Función Pública como el protagonista; y, por tanto, la formación de directivos como un elemento imprescindible. Me atrevo a añadir que también es conveniente un mayor y mejor uso de la consultoría externa. Los directivos del Sector Público necesitan saber qué es lo que deben pedir y exigir, pero también necesitan encontrar a quién pedírselo y tener capacidad para elegir.

Enrique Martínez Cantero

Experto en estrategia y gestión pública por el IESE
CEO en Red2Red Consultores

Nota: este post fue publicado originalmente en http://tl.gd/dm4k2n

¿Cómo eligen proveedor nuestros gobiernos?

Nuestros diferentes gobiernos (de España, de nuestra Comunidad Autónoma, de nuestro Ayuntamiento) contratan bienes y servicios a través de la Ley de Contratos del Sector Público (LCP) que pretende garantizar la transparencia, la eficiencia y la igualdad de trato a los licitadores. Me temo que estas premisas no se están cumpliendo y el motivo está en la propia Ley que debería ser mejorada en la próxima legislatura.
La actual legislación es de octubre de 2007 y de la cual lo primero que hay que decir es que después de 4 años de vida todavía no está completo su reglamento de aplicación generando en múltiples ocasiones desconcierto e inseguridad jurídica.

Lo que sí ha quedado claro durante este tiempo es que el precio es el factor determinante en las adjudicaciones: Por un lado, la LCP establece que más de la mitad de los criterios de adjudicación deben ser valorables mediante formula (es decir precio o factores determinantes del precio); Por otro, las oficinas presupuestarias establecen que la oferta económica sea al menos el 65% de los criterios de adjudicación (por ejemplo, el Plan de Ahorro de Cospedal).

¿Qué tamaño de empresa promueve la LCP?

La empresa grande y generalista con capacidad financiera para hacer dumping frente a la Pyme especializada. Es evidente que en muchos concursos el cociente entre la oferta económica y las horas ofrecidas da un valor hora por debajo de coste. En algunos casos, incluso, por debajo del convenio sectorial. Pero las Mesas de Contratación no entran en esta valoración.
¿Cuáles son los factores competitivos que se están induciendo?

Evidentemente el precio: posiciónese usted en precio y no en calidad es el mensaje. Esa estrategia es buena para la sociedad y válida para muchas empresas de gran consumo siempre y cuando ofrezcan una calidad mínima por debajo de la cual el consumidor no compraría. No obstante en nuestro caso, un contrato adjudicado no se rescinde aunque no tenga la calidad mínima exigible; y lo que es peor, si ese contrato (u otro similar) vuelve a salir a concurso y la empresa fallida vuelve a presentarse con la oferta más barata, con casi toda probabilidad lo volverá a ganar y nada se podrá hacer para evitarlo.

¿Elimina este sistema la capacidad de “influencia” sobre los altos cargos políticos?

Una respuesta rápida parece indicar que sí puesto que al primar los factores evaluables mediante fórmula se anulan otro tipo de “motivaciones no confesables”. No obstante, quién tiene más influencia tiene más capacidad para trasladar que el contrato es deficitario y promover un modificado, complementario o un nuevo contrato “vacío”.

¿Qué calidad recibiremos los ciudadanos?

No hace muchos meses publicaba Expansión un artículo del decano del colegio de ingenieros sobre el riesgo de obras mal realizadas al adjudicarse por precio y lo que ello implica sobre la seguridad de sus usuarios. En el mundo de los servicios y en particular las asistencias técnicas, pongo un ejemplo entre los que cualquiera puede encontrar consultando las licitaciones públicas: uno de nuestros 18 Servicios Públicos de Empleo saca a concurso su Plan Estratégico con un único criterio de valoración: el precio. ¿Puede una subasta ser el mecanismo eficiente para determinar qué empresa va a colaborar eficazmente con nuestras administraciones en afrontar el problema del desempleo? ¿Puede una subasta elegir el equipo que ayuda a gestionar eficientemente el gran volumen de recursos presupuestarios dedicados a ese fin?

Enrique Martínez Cantero

Experto en estrategia y gestión pública por el IESE CEO en Red2Red Consultores

Nota: este post fue publicado originalmente en http://tl.gd/d3inq9

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