La crisis II. Los ajustes son tan necesarios como un presupuesto federal

Desde las elecciones del 20-N y de manera recurrente, parece que el debate está entre la agenda de la austeridad y la agenda del crecimiento. Me van a permitir decir que esto me parece tan simplista como aquello de que con Rajoy al día siguiente empezábamos a crear empleo, o que ahora con Hollande mañana empezaremos a crecer. Por seguir con la ironía, no deja de ser curioso que de momento los únicos que crecen en Europa sean los que llevan la etiqueta de austeros.

No hace mucho escuché a alguien (siento no acordarme para citarlo y también siento lo macabra que es la comparación) que España es un país drogadicto, enganchado al gasto público, y que lo que padecemos es una gran crisis de abstinencia o mono. Siguiendo con la metáfora vamos a buscar el tratamiento sustitutivo menos malo, la metadona, para quitarnos de nuestro problema pero sin morir en el intento; Y sin olvidarnos que no sólo tenemos una crisis producida por el mono, sino también una crisis financiera y real (quedándome sólo en lo económico).

Por tanto, mi primera opinión en este post es que no podemos renunciar a combatir un gasto público nacional, autonómico y local tan desmesurado en su tamaño como ineficiente en su contenido. Pero también es cierto que la operación de desmontar el efecto crowding out organizada por la Administración Rajoy (lo cual explicaba aquí) puede tardar en generar el resultado esperado más tiempo del que podemos esperar, o ser insuficiente.

En este sentido podemos buscar una solución en la experiencia americana o de manera más cercana en la experiencia suiza. En donde las fuertes operaciones de reducción de gastos públicos en administraciones que se habían excedido han sido compaginadas con una operación de inversión pública por parte de los otros niveles de la administración. Por ejemplo, cuando el Gobierno de  Suiza tuvo que realizar una fuerte contracción del gasto, los gobiernos de los Cantones -que tenían unas finanzas saneadas- se encargaron de acompañar a la inversión privada con inversiones públicas eficientes.

Evidentemente esto no es posible en España puesto que todas las administraciones padecen del mismo problema, y por tanto ninguna tiene margen de maniobra dentro de la Ley de Estabilidad y Sostenibidad (explicada aquí en referencia a la experiencia de Suiza).

Por el contrario, la solución sí podría venir de la mano de un presupuesto federal, en nuestro caso, de la Unión Europea. Evidentemente con lo que tenemos no se puede hacer nada, puesto que el actual presupuesto comunitario ronda tan sólo el 1% del PIB y en su mayor cuantía está repartido a los gobiernos de los Estados Miembros por lo que podemos hablar de transferencias más que de gasto federal.

En consecuencia, mi propuesta es dedicar más esfuerzos a lograr una verdadera política fiscal de la Unión. Por un lado, ya tenemos diseñado el control coordinado de los gastos nacionales, pero hay que compaginarlo con un plan de inversiones federal; Por el otro, hay que avanzar rápidamente en una armonización fiscal orientada a generar el nuevo presupuesto.

Por el contrario, propongo dedicar menos esfuerzos en conseguir demoras en el cumplimiento de nuestro compromiso de déficit. Porque… en cualquier caso: ¿Tiene España capacidad de financiar nuevos incrementos de déficit en el marco de la crisis de deuda soberana que sufrimos?

Un presupuesto fuerte de la Unión permitiría separar territorialmente el origen de los recursos del destino de los mismos, lo que ayudaría a combatir mejor los riesgos (en el caso actual, las evidencias) de socks asimétricos en una Unión Monetaria no óptima. Por tanto, es fundamentalmente un presupuesto para tiempos, territorios o sectores en crisis.

Asimismo, ayudaría a separar las decisiones de gasto público del ciclo electoral nacional (de lo que hablaba aquí), lo que implicaría una elección del destino de los recursos públicos con más probabilidad de resultar eficiente, con mayor repercusión en la creación de un mercado único, y menos electoralista.

¿Os parece descabellado? ¿Cuánto tiempo sería necesario para su aplicación? ¿Cómo sería la armonización fiscal? ¿Se podría hacer sin elevar el peso del sector público en Europa de manera estructural?

Enrique Martínez Cantero
Experto en estrategia y gestión pública por el IESE
CEO en Red2Red Consultores

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Hacia una reacción madura de los españoles ante la Ley de Estabilidad Presupuestaria

La Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera es un icono de la política de Rajoy y de la buscada credibidad de España en el exterior. A su vez es hija del único gran acuerdo entre PSOE y PP que dió lugar a la modificación de la Constitución (artículo 135).

También hay que recordar, por un lado, que es el tercer intento después de las inciativas de Aznar y de Zapatero adaptadas al Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento; Y por otro lado, que el acuerdo no ha tenido su continuidad en la aprobación de la Ley Orgánica que lo desarrolla.

La Ley está basada en tres pilares:
– Saldo estructural o déficit de todas las administraciones públicas ajustado de ciclo. Por ejemplo, con esta regla, el superávit en el año 2007 debería haber sido del 8% frente al 2% que efectivamente fue.
– Deuda Pública que la limita al 60% del PIB.
– Regla de Gasto por la cual el gasto público no puede crecer por encima del PIB.

Por tanto es un nuevo intento que está mejor armado que los anteriores para combatir el déficit y la falta de transparencia. No obstante, me preocupa su capacidad para limitar los trucos políticos. En concreto señalo dos preocupaciones:

A) ¿Qué método se utiliza para calcular el saldo estructural o ajustado de ciclo? ¿En qué medida son manipulables los resultados?
B) ¿Cómo se realiza la previsión de ingresos públicos? ¿De qué manera se evita con carácter preventivo una sobre-estimación de ingresos que llevaría al déficit aún en el caso de que se cumpla con el presupuesto de gastos?

Con estas preocupaciones asistí la semana pasada a la jornada organizada por el Real Instituto Elcano sobre la experiencia de Suiza en la reducción del déficit y la deuda pública y, sobre todo, su sostenibilidad. En ellas tuve la posibilidad de plantear estas cuestiones.

Respecto al método de cálculo confirmé que existen dos tendencias. La Unión Europea ha elegido el método modélico (en definitiva la estimación de una función de producción) y evidentemente España también. Por el contrario, Suiza eligió el método estadístico consciente de que, probablemente, es menos robusto desde un punto de vista científico; pero aporta como ventajas que es más simple y transparente y, por tanto, genera credibilidad y confianza. De hecho tienen disponible y público un libro de excel en el cual introduciendo los datos oficiales de contexto se obtiene el resultado del déficit ajustado al ciclo.

Respecto a los ingresos me tranquilizó la respuesta de Jaime Iglesias, nuestro DG de Presupuestos, en la que explicó como la Ley contempla la vigilancia previa, y en su caso la sanción vía no disponibilidad de créditos, de la estimación de ingresos realizada por las CC.AA. A su vez, la supervisión de la estimación de ingresos de los PGE debería venir de Bruselas.

Pero mucho más me gustó la respuesta de Suiza. Las previsiones macroeconónicas y, en consecuencia, la estimación de ingresos públicos está realizada por un servicio de estudios independiente y externo al gobierno; pero todavía mejor es que cada año publican (y está disponible su histórico en la web) cuáles fueron las previsiones y cuáles fueron las realidades. Por tanto, la credibilidad de este servicio de estudios reside ¡simplemente! en los hechos; reside en su fiabilidad.

Llamo la atención sobre los dos motivos por los que me gusta más la experiencia helvética:
1. Apuesta por la transparencia, la cual sólo es útil si la información es comprensible. Evita el manejo de complejos modelos no comprensibles para el ciudadano que al final convierte la confianza en los datos en un ejercicio de fé en el líder político (ejemplo: el reciente debate presupuestario en el Congreso).
2. Apuesta por la independencia política de los órganos técnicos. Además, no basa esa independencia en imposibles fórmulas de consenso para el nombramiento de las personas que los componen (ejemplo RTVE o Tribunal Constitucional) sino en la fiabilidad de sus estimaciones basándose en su hoja de servicios histórica.

En resumen, me gusta la nueva Ley de Estabilidad y Sostenibilidad Financiera y considero que va a ser útil para la sociedad española. Pero la sociedad española deberíamos madurar y exigir más transparencia y más independencia de los partidos políticos.
También podemos pedir que venga un órgano supranacional a controlarnos, pero entonces transformaremos el debate en que dicho organismo no se adapta a nuestras necesidades (ejemplo, el discutido papel del BCE).

PD para mi compañero de reflexiones (que no siempre de conclusiones) Ricardo Pedraz . Si en España nos puede parecer que el planteamiento suizo es muy avanzado, ellos van más allá y opinan que ya se ha quedado obsoleto. Están preocupados no sólo por regular el techo de gasto sino también su composición. La idea es sencilla: si fijas el techo de gasto limitando su crecimiento al del PIB, y determinados gastos como los sanitarios o las pensiones crecen por encima del PIB, llegará un momento en que estas partidas consumirán todo el presupuesto. ¿Qué opináis?

Nota: las presentaciones están disponibles aquí

Enrique Martínez Cantero
Experto en estrategia y gestión pública por el IESE
CEO en Red2Red Consultores

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